Предлагаем вашему вниманию текстовую версию нового выпуска программы «Дневной дозор», посвященная институту омбудсменов в России. Передача вышла на волнах радио «ПЛН FM» (102.6 FM).
«Омбудсмен» - словечко, которое с первого раза и не выговоришь, пришло к нам из древнескандинавского. Так называют должностных лиц, на которых возлагаются функции контроля за соблюдением справедливости и интересов определенных граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Впервые должность омбудсмена появилась в Швеции в начале 19 века и долгое время ни в каких других правовых системах, кроме шведской, не фигурировала, но со временем была введена и в других странах. На сегодняшний день институт омбудсменов существует в ста странах, в том числе в России. Правда, у нас (видимо, для удобства произношения) они называются уполномоченными - по правам человека, по правам ребенка и по защите прав предпринимателей.
На федеральном уровне их назначает президент страны. Также уполномоченные есть во всех регионах, в том числе в Псковской области. Причем в этом году у всех трех псковских омбудсменов заканчивается срок полномочий, и, поскольку они отработали два срока полномочий, им на смену, вероятно, придет кто-то другой.
Сегодня мы решили побеседовать с экспертами об эффективности инструмента уполномоченных. Сразу оговоримся: мы не против каких-то конкретных лиц, а в целом задаемся вопросом, нужен ли институт уполномоченных в России в сегодняшних реалиях, оправдал ли он первоначальные цели своего создания? Стал ли мощной силой? Или это не более чем «калька» с Запада - в какой-то период времени мы очень хотели быть похожи на европейцев и брали от них новеллы, кажущиеся на тот момент прогрессивными, но потом стало понятно, что механизм уполномоченных не работает, так как не имеет реальных рычагов воздействия? Об этом - в программе «Дневной дозор».
Арбитражный управляющий Ульяна Михайлова прекрасно помнит время, когда в Псковской области создавался первый институт уполномоченного по правам человека. На тот момент она была депутатом областного Собрания, и этот процесс проходил при ее непосредственном участии. Ее на тот момент профсоюзный коллега Виктор Иванов стал первым участником данного института, и вместе они разрабатывали пакет региональных актов об уполномоченном по правам человека. Сама по себе идея ввести механизм уполномоченных, по мнению Ульяны Михайловой, была здравой. Другой вопрос - во что это превратилось.
«Действительно, должны быть конструкции, надстройки, лица с особым экспертным умением, с особым внутренним талантом осуществлять проверку институтов, которые контролируют и защищают население на территории нашей страны. Идея-то в этом была. Как это в итоге сложилось за 10 лет - беда полная. Такой институт должен быть независимым, иметь собственный бюджет, полноценный аппарат и достаточное количество помощников. Это позволит ему эффективно выявлять и исправлять нарушения, корректировать деятельность ветвей власти и работу чиновников, которые представляют эти ветви. К сожалению, не удалось достичь полной независимости, не появилось большого количества независимых специалистов и экспертов, обладающих достаточным финансовым обеспечением. Этих уполномоченных по правам просто приглашают как антураж, как мебель, как выставочный экземпляр, побыть и общественно одобрить какое-то действие того или иного чиновника. Поэтому лично я считаю, что идея сама по себе правильная, институт нужный, но вот если его отсоединить от чиновничьего управления, органов исполнительной власти, как минимум по-настоящему отсоединить, вот тогда будет польза».
Уполномоченный по правам человека - это «не бюро жалоб, которое принимает жалобы с колес», а специальный государственный институт, основанный на зарубежном опыте, который дополняет государственные гарантии прав граждан, напоминает уполномоченный по правам человека в Псковской области Дмитрий Шахов. В начале его работы федерального закона, регулирующего компетенцию и полномочия региональных омбудсменов, не существовало. Многие вопросы касались деятельности федеральных территориальных органов, работающих в Псковской области. Однако на тот момент Дмитрию Шахову не хватало полномочий для эффективного взаимодействия с этими структурами, поэтому порой его действия напоминали чиновничий «футбол». Однако два федеральных закона, принятых в 2012 и 2020 годах, позволили создать полноценную правовую базу для работы региональных омбудсменов. Дмитрий Шахов чувствует, что работает не зря.
«Мы сталкиваемся с ситуациями, когда жители обращаются к нам с вопросами, которые не входят в нашу компетенцию. В таких случаях нам приходится перенаправлять обращения в другие организации. Люди понимают, что в этом случае уполномоченный по правам человека не сможет им помочь. В 2020 году был принят эпохальный, конечно, документ, который наделил полномочиями региональных омбудсменов по взаимодействию с территориальным органом, федеральным органом исполнительной власти, четко расставил полномочия, связанные с взаимодействием с региональной властью и, конечно, с местным самоуправлением. И в этой части я могу сказать, что уполномоченные по правам человека на сегодня имеют достаточные властные полномочия, которые позволяют им решать те задачи, которые стоят перед региональными омбудсменами. По последним годам оценки деятельности органов внутренних дел, я могу сказать, что они работают гораздо лучше, чем было раньше. Это тоже, мы считаем, наш большой успех. Мы уже три года отслеживаем уменьшение количества обращений, связанных с деятельностью региональной власти. Это тоже очень радует, потому что жалобы на региональное правительство практически сведены до минимума. На законодательные органы вообще жалоб не поступает. По другим вопросам количество жалоб растет. То есть доверие к институту есть. Знают, что могут обратиться к уполномоченному».
Тот факт, что в России в свое время появился институт «уполномоченных по правам всех и вся», говорит о том, что правовая система в нашем государстве не очень хорошо работает, полагает бизнесмен, поэт и правдоруб радио ПЛН FM Николай Рассадин. Есть Конституция, есть федеральные и региональные законы, в соответствии с которыми государство должно строить взаимоотношения с обществом, и если эти взаимоотношения не складываются, государство вынуждено придумывать какой-то механизм, который помог бы ему коммуницировать с определенными группами общества. Так в России и появились омбудсмены, полагает Николай Рассадин, но сомневается в эффективности этого механизма.
«Схема государство-общество работает плохо, поэтому приходится вставлять некого медиатора в лице уполномоченного. По-хорошему, если система выстроена нормально, во взаимоотношениях государства и общества никаких промежуточных звеньев быть не должно. В принципе уполномоченный – это представитель государства. Получается, что государство расширяет штат чиновников, перекладывая, опять же, финансовую нагрузку на население. Потому что кто оплачивает все это? Это оплачивает налогоплательщик. Таким образом, если бы система функционировала должным образом, не было бы необходимости в посредниках между государством и обществом. На самом деле понятно, чем они занимаются. Я считаю, что существует большое количество обращений к омбудсменам как со стороны бизнеса, так и со стороны обычных людей. Идут к этим омбудсменам и пытаются решить вопрос. Другое дело, это эффективность работы этих омбудсменов. Она какова? Резюмируя наш разговор, государство создало некий механизм взаимодействия с обществом, эффективность которого общество оценить не может. Мы финансируем работу омбудсменов, и если создадут ещё одного, то мы будем продолжать это делать. Но эффективность этого инструмента не должна вызывать сомнений. Всё должно быть предельно ясно и понятно. Государство взаимодействует с обществом посредством тех законов, которые принимает наша законодательная власть. Все. То есть, если человек считает, что его права были нарушены, он может обратиться в суд и отстоять свои интересы».
Псковский бизнес-омбудсмен Аркадий Мурылев говорит об эффективности института уполномоченных. На примере своего направления он убежден, что институт уполномоченных по защите прав предпринимателей, созданный в принципиально иных условиях, сохраняет свою актуальность и в настоящее время: проблем у бизнеса меньше не стало, вызовы перед предпринимателями стояли всегда, и будут появляться новые. Поэтому институт бизнес-омбудсмена должен развиваться и дальше, но существующих у него полномочий, по мнению Аркадия Мурылева, недостаточно.
«Наверное, не просто так федеральный законодатель включил в Арбитражный процессуальный кодекс участие уполномоченного. То есть сейчас уполномоченный – это отдельное процессуальное лицо, которое может защищать права предпринимателей. И если это лицо именно государственного уровня, то это очень серьезно влияет на защиту прав предпринимателей. То есть это уже не просто общественная поддержка, а защита государством прав, нарушенных в отношении предпринимателей. Во-первых, я бы отметил, что нет никаких мер воздействия со стороны, грубо говоря, уполномоченного в адрес исполнительных органов власти, то есть мер принуждения. У федерального уполномоченного есть право на приостановку нормативно-правовых актов через суд, он может в суде оспаривать. Мы имеем на региональном уровне право ненормативные правовые акты оспаривать. Но этого недостаточно, чтобы приостановить какие-то действия. Когда я изучал опыт зарубежных стран, например, в Казахстане у уполномоченного, хоть он не на государственной должности, есть права практически как у прокуратуры, он может вмешаться в деятельность, и будет приостановка следственных действий и тому подобное. У нас в законодательстве закреплено, что нельзя подменять действия других исполнительных органов, в том числе. У нас есть прокуратура, которая имеет на это право, и она имеет право на приостановку. Зачем уполномоченному подменять эти же самые функции? Я бы хотел, чтобы наш институт развивался именно в этом направлении, чтобы мнение уполномоченного было не рекомендательного характера, как сейчас. И, конечно же, обязаны органы давать пояснения по существу, не просто отписки, а отвечать на запросы уполномоченного».
Между тем псковский промышленник Игорь Савицкий не видит особого смысла в существовании уполномоченных по правам кого бы то ни было. Сам-то по себе этот институт, может, и нужен, но у него должны быть полномочия, чтобы отстаивать чьи-то права. А их нет, отмечает Игорь Савицкий. А кроме того, у омбудсменов «кишка тонка» бороться с властью.
«Всё, что мы слышим об их деятельности, — это то, что уполномоченный по правам ребёнка обращает внимание властей на проблемы семей и детей. Но это, прямо скажем, очень убого. Полномочий они не имеют, и институт получается очень неэффективный во всех отношениях. По поводу Конституции, вы знаете, какое у нас в судах отношение к Конституции, о ней вспоминают в последнюю очередь, и поэтому омбудсмены на нее опираться тоже не могут. Поэтому я считаю, что в сегодняшнем формате работа этих институтов по большому счету неэффективна. Вы, конечно, слышали, что наш омбудсмен выиграл суд у властей в пользу какого-то человека. Они не имеют такой технической возможности. Они тоже представители власти и с властями бороться не собираются. А такое положение говорит о том, что эти институты просто не в состоянии эффективно заниматься исполнением своих должностных обязанностей».
Заместитель председателя партии «Яблоко» Лев Шлосберг*, признанный иноагентом, убежден, что в России должен существовать институт лишь одного уполномоченного — по правам человека. Без него демократическое государство невозможно. За годы существования он подтвердил свою необходимость и эффективность несмотря на то, что во многом рамки его деятельности определяет эпоха и степень свободы. В зависимости от этого институт уполномоченного по правам человека может быть как спящим, так и громкоговорящим. Сейчас его возглавляет Татьяна Москалькова. И многие российские правозащитники хвалят ее за эффективность реагирования на сложнейшие вопросы, с которыми к ней обращались. Она знала, как эти вопросы решить, и решала. Сейчас она играет огромную роль в разрешении тяжелейшей ситуации с заложниками, оставшимися в зоне украинской оккупации. Вот это защита прав человека! А особого смысла в существовании института уполномоченных по правам детей и по защите прав предпринимателей Лев Шлосберг не видит.
«На мой взгляд, нашлись сообразительные люди, находчивые люди, которые увидели клондайк в должностях уполномоченных по правам каких бы то ни было граждан. И произошло тиражирование должности уполномоченного по правам человека с масштабированием в сторону уменьшения на очень чувствительные сферы. В первую очередь идет речь о правах детей, безусловно, и понятная для России тема защиты прав предпринимателей. В моем понимании, уполномоченный по правам человека должен быть один. Он должен заниматься всеми вопросами, всеми аспектами. Я не вижу вреда в создании должностей уполномоченных по правам детей, в первую очередь, конечно, и по правам предпринимателей. Это не лишние институты в ситуации, когда права нарушаются повсеместно. Нужно сказать прямо, я не вижу эффективности в деятельности уполномоченных по правам детей и по правам предпринимателей, поскольку, как мне представляется, это бюрократические отростки сложной государственной системы, которая таким образом дает понять, что она в каких-то случаях готова реагировать на отдельные ситуации».
Уполномоченный по правам ребенка в Псковской области Наталия Соколова может говорить о своей работе вечно — для нее это интересно, важно и трепетно. Она надеется, что институт детского омбудсмена, созданный 15 лет назад, будет и дальше успешно развиваться в нашей стране. Это не человек, который варится в собственном соку, а эффективный механизм по защите прав детей. Наталии Соколовой очень помогают в этой работе ее общественные помощники, Детсовет и ряд сообществ, ориентированных на защиту интересов детей.
«В последние годы в Российской Федерации уделяется особое внимание поддержке института семьи и защите прав детей. В этом контексте институт детских омбудсменов, которому уже 15 лет, играет ключевую роль. Я работаю в этой системе почти 10 лет и могу с уверенностью сказать, что за это время доверие граждан к детским уполномоченным значительно возросло. Это выражается и в увеличении количества обращений, и в расширении диапазона проблем, с которыми граждане обращаются. Помимо этого, конечно, я хочу отметить и учет мнения уполномоченного при принятии различных решений на региональном уровне или комментариев по каким-то значимым поводам. Для меня за эти годы очевидно то, что сложилась очень рабочая модель взаимодействия как с органами системы профилактики, так и с некоммерческими организациями. Я бы еще отметила, наверное, и взаимосвязь между уполномоченными в субъектах. Ты не чувствуешь себя одиноким, это на самом деле система, это институт детских правозащитников, которые находятся в постоянном взаимодействии. За последнее время с приходом нашего федерального омбудсмена Марии Алексеевны Львовой-Беловой изменилось и отношение вообще к самому институту. По оценке администрации президента, которую нам давали по итогам 2024 года, увеличивается авторитет института в глазах граждан Российской Федерации. Мы реализуем сегодня различные федеральные проекты на территории регионов, которые поддержаны президентом России».
В России сложилась уникальная ситуация, когда институт уполномоченных можно одновременно назвать и эффективной структурой, и квазиконструкцией, существующей для галочки, отмечает начальник отдела по профилактике социального сиротства АНО «Ресурсный центр "Дети в семье"» в Нижегородской области Алина Чернова, которая долгое время работала в Детской деревне SOS Псков. Все зависит от фигуры руководителя. Если он сильный, харизматичный, имеет вес и влияние в обществе, то сфера, интересы которой он представляет как омбудсмен, будет довольна.
«В настоящее время такая ситуация наблюдается в институте уполномоченного по правам ребёнка. Мы хорошо помним, чем запомнился первый уполномоченный по правам ребёнка. Примерно ничем и несколькими нелепыми фразами. Сегодня мы видим, как Мария Львова-Белова, возглавляющая институт, успешно реализует крупные и значимые проекты на национальном уровне. Это профилактика социального сиротства, всероссийская инспекция, система профилактики. Это и системные изменения, и решения конкретных проблем, кейсов, то есть защита прав детей и на уровне региона, и на уровне страны. Но это возможно только в том случае, если у человека есть чёткое понимание, зачем он там находится. И в этом случае сама позиция уполномоченного - это тот факт, что уполномоченный не входит напрямую ни в одну из ветвей власти и может действовать как независимый арбитр, может напрямую взаимодействовать с первыми лицами региона или страны. Это позволяет достичь особых результатов, когда обычные механизмы и привычные институты не могут обеспечить необходимого эффекта. Но если на должности уполномоченного по правам ребенка, человека, предпринимателя, неважно чего, будет стоять пассивный человек, аморфный, не имеющий ни политического веса, ни влияния, посаженный туда «лишь бы кого-то поставить» или, наоборот, очень подверженный влиянию, скажем так, максимально зависимый, то институт в целом потеряет свою значимость, дискредитирует себя в глазах общества и превратится в очередную бюрократическую структуру, которая не способна реально защищать права граждан, которая будет ежегодно отчитываться о числе телефонных звонков и поступивших писем и не сможет показать ни один реальный кейс».
Судя по сегодняшним комментарием наших спикеров, безоговорочно в эффективность института уполномоченных верят только сами уполномоченные. Остальные — или с какими-то оговорками, или относятся к степени влияния омбудсменов скептически. Что же. Время нам еще не раз покажет, работает ли этот механизм реально, или просто изображает бурную деятельность.
Татьяна Иванова
*признан иноагентом по версии Минюста РФ
13.02.2025 19:350
В ГД внесли проект о запрете партиям получать пожертвования от экстремистов
13.02.2025 18:430
Масштабное соревнование для дата-сайентистов Data Fusion Contest 2025 стартует в Москве
13.02.2025 17:540
«Три мудреца»: Перспективы мира. Восторги и ужас. ВИДЕО
13.02.2025 17:520
Мошенники звонят псковичам под видом колл-центра областной больницы
13.02.2025 17:270
Александр Козловский: С этого года в регионе стартует программа обновления детских садов
